周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究

引言

前人研究

诺斯开创性的贡献,使人们认识到物质和人力资本的增长以及技术进步被认为只是增长的结果,而不是增长的内在源泉,更深层次的决定因素是一国的制度安排。

一国的司法制度对金融市场和经济的发展有着巨大影响,而政府的结构以及受到的权力约束也同样影响经济增长(Shleifer and Vishny, 1993; Delong and Shleifer, 1993; La Porta 等, 1998)。

Acemoglu等人最近一系列的开创性工作再次提醒人们产权保护制度对于长期经济增长的关键性意义(Acemoglu and Robinson, 2004)。

提出问题:中国目前的司法和其它制度,如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质量均位于世界大多数国家的后面。但是,中国在过去20多年里一直是世界上增长速度最快的国家之一,这又如何解释呢 (la Porta, 1998; Levine, 2002)?

中国经济的特征:长期的高速的经济增长与各种增长的负面问题长期积累。

钱颖一、Weingast 等人提出:“中国特色的联邦主义” (Federalism, Chinese Style)假说 (Montinola 等, 1995; Qian and Roland, 1998; Jin 等,2005):

  • 解释:中国地方政府的强激励有两个基本原因,
    • 第一个是行政分权,中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方,使地方政府拥有相对自主的经济决策权。
    • 第二个是以财政包干为内容的财政分权改革,中央把很多财权下放到地方,而且实施财政包干合同,使得地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高,地方的留存就越多,其中预算外收入则属于100%的留存。
  • 不足之处:
    • ”中国特色的联邦主义“假说特别强调中央和地方的行政和财政分权必须具有高度的稳定性才能发挥激励效应。但中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权,下放权力随时可以收回。
    • 假说强调其维护市场( market-preserving)的功能。但在分权改革之后的近30年的今天,中国市场经济的发展仍然面临许多严峻的问题与障碍,比如区域市场的分割,食品与药品安全,行政垄断,政府对产业和企业的过度管制和干预等。

解释中国地方政府激励还面临一个更根本性的问题:在政治体制上,中国在改革前后一直保持了行政、权力集中的模式,那为什么同一个或类似的政治体制下存在如此不同的经济增长绩效?中国的改革开放究竟改变了什么基本条件使得地方政府的行为如此不同?

提出观点:我们认为,从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。

  • 晋升锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施,行政和人事方面的集权是其实施的基本前提之一,而晋升锦标赛本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下,因此晋升锦标赛是将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式,它的运行不依赖于政治体制的巨大变化。
  • 但另一方面,晋升锦标赛作为一种强力激励,也产生了一系列的扭曲性后果,导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型变得困难重重。在相当程度上,由于晋升锦标赛自身的一些缺陷,尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突,中国目前的这种地方官员的治理模式又是当前经济面临的各种重大问题的主要根源。

观点的基础:作者之前所做研究

  • Li and Zhou (2005)、周黎安等(2005)运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联,为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。
  • 周黎安(2004)从晋升激励的角度探讨处于政治晋升博弈之中的中国地方官员的“非合作”倾向,反映在跨区域经济互动上就表现为地方保护主义和重复建设问题。

本文的进步:单独对晋升锦标赛作为一种治理模式的系统特征及其影响做出研究。

本文需要解答的三个问题:行文逻辑

  1. 晋升锦标赛得以实施的前提和条件是什么?为什么中国特别适合采用这种治理模式?它的主要威胁是什么?
  2. 晋升锦标赛如何解决政府组织内部的激励问题、尤其是中国特定条件下政府官员的激励问题?
  3. 晋升锦标赛的潜在成本是什么?尤其是,它如何与中国粗放型经济增长方式以及一系列重大问题相关联?

晋升锦标赛模式:有效实施的前提

锦标赛作为一种激励机制的特性最早由Lazear and Rosen (1981)加以揭示。它的主要特征是参赛人的竞赛结果的相对位次,而不是绝对成绩,决定最终的胜负,因而易于比较和实施。

相对绩效评估的好处在于,当多个代理人从事的任务中涉及某种共同的未被观察的因素,比较代理人的相对绩效可以剔除这些共同因素的干扰,增加评估的精确度,从而提高激励契约的激励强度。

晋升锦标赛作为一种激励和治理手段绝非改革开放以来的发明,在改革前的毛泽东时代就常被使用,如大跃进时期各省市竞相就粮食产量大放“卫星”,也可以看作是一种晋升锦标赛的现象。改革开放以来晋升锦标赛的最实质性的变化是考核标准的变化,地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。

晋升锦标赛的技术前提

  1. 上级政府的人事权力必须是集中的,它可以决定一定的晋升和提拔的标准,并根据下级政府官员的绩效决定升迁。
  2. 存在一种从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标,如GDP增长率等。
  3. 各参赛主体即政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的,即参赛官员之间少合作分工。
  4. 参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效,这主要涉及到被考核的指标与参赛人的努力之间是否存在足够大的关联。
  5. 参与人之间不容易形成合谋。

中国满足上述前提的政治经济条件

  1. 中国是中央集权的国家,中央或上级政府有权力决定下级政府官员的任命,即具有集中的人事权。
  2. 地方的相似性和M型经济结构使得同层级政府之间的绩效有可比性。
  3. 地方官员对地方发展具有巨大的影响力和控制力。
  4. 跨地区的地方政府官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不具有现实威胁,地方官员高度竞争才是常态。

其他便利:

  1. 锦标赛的激励效果是逐层放大的(中央——省——市——县——乡镇)。
  2. 在相当长的时期内,中国政府官员处于一个非常封闭的“内部劳动力市场” (Zhou, 2002)。

晋升锦标赛有效实施的现实威胁

  1. 晋升锦标赛不能公平、公正和公开地推行,地方官员的晋升与经济绩效无关,而是其它一些人为因素决定,如“跑官买官”,“关系”胜于“政绩”,使得锦标赛变得形同虚设。
  2. 地方官员失去参与竞赛的兴趣和热情,看淡晋升利益,只求保住位子。这种情况的发生,通常是利益关系人给予的经济贿赂超过了政治晋升的“诱惑”所致。

晋升锦标赛如何解决政府内部的激励问题?

政府治理的性质

行政领域的委托代理问题:

  • 当政府权力不受或较少受到约束时,政府官员拥有巨大的随意处置权,而这些权力因为其垄断的性质而容易变成“合法伤害权”。
  • 政府职责具有多维度、多任务的特征且不易量化 (Tirole,1994),政府目标需要考虑诸如消费者剩余、生产者利润、社会公正、环境污染等等,加之政府的许多服务具有相当的垄断性,如何激励政府官员成为各国行政治理的难题。

中国政府官员的自由裁量权特殊性:

  1. 行政权力巨大。
  2. 所受约束有限。

政府内部的激励问题与中国特色的治理

中央政府如何监督下级政府的行为?

  • 中国自改革开放以来推行的以经济增长为基础的晋升锦标赛,结合它在中国各级地方政府的放大机制,实际上让每一级政府都处于增长竞争格局,让每个官员的仕途升迁都与本地经济增长挂钩,调动其推动地方经济发展的积极性,这在相当程度上解决了监督激励依次递减和信息不对称的问题,大大节约了监督成本。
  • 晋升锦标赛在地方政府之间引入了竞争机制,这种竞争随着各种生产要素(尤其是资本和人力资本)的流动性日益增大而加剧。地方政府间的激烈的行政竞争推动了地区间的经济竞争,彻底改变了政府部门对重要生产要素(如资本)的态度,政府部门的垄断租金大幅度被削减。
    • 中国在司法意义上的产权保护制度尚存在许多缺陷,尤其民营企业容易遭歧视,各种权益不被尊重;国际投资者也经常怀疑中国能否提供良好的商业和政策环境保护其合法权益。这是人们按照西方国家的标准检查中国正式制度安排可能产生的疑问。事实上,中国地方政府间围绕招商引资的各种形形色色的恶性竞争,比如“零地价”政策,使得中国这些年外资流入一直位于世界前列。国内民营资本也开始受到许多中西部地区政府官员的关注和追捧。因此,从根本上说,晋升锦标赛是企业产权得到保护、政策环境得以优化的行政基础。晋升锦标赛作为一种地方官员的治理机制提供了中国特色的产权保护和其它有助于企业发展的政府服务,它主要不是通过司法的彻底改革实现的,而是通过改变政府官员的激励实现的。在这种意义上说,晋升锦标赛是对正式的产权保护和司法制度的一种局部替代。
  • 当权力过度集中到少数领导手中,他们所面临的增长激励就可以对所属各个政府部门形成强有力的约束,这比权力完全分散在各个政府部门、各自为政要容易避免“政治公有地悲剧”的产生。但权力集中本身仍然不能保证“协助之手”,以经济增长为基础的晋升锦标赛是“协助之手”的最终来源。
  • 地方政府也会受到一些利益集团的影响,但是在晋升锦标赛体制下,这些利益集团或多或少对当地经济增长是有利的。这是因为,如果地方官员的根本利益在于政治晋升,在于辖区的经济增长,那么一切利益诉求必须与经济增长的要求相兼容。
  • 经济竞赛的优胜者获得晋升的机会,提拔到更高一级的领导岗位,成为决定下级政府官员晋升命运的评判者。由于他们是这种激励制度的成功者,维护其正常运行自然符合他们自身的偏好和既得利益。
  • 虽然晋升锦标赛的强激励带来努力扭曲、政绩工程等等问题,但至少换来了相当水平的经济增长,这比弱激励下政府的不作为甚至偷懒、腐败要好。除非公众对政府服务的评价意见能以某种方式进入官员绩效的考核之中,使得上级政府面临的信息约束放松,从而减少对晋升锦标赛的依赖,否则这种两害相权取其轻的取舍就不可避免。

晋升锦标赛与地方政策实验、创新和违规

中国的政策创新主要是来自中央的指令。中国近30年改革历程说明:在“发展才是硬道理”的总体背景下,创新和试验总是被鼓励,如果成功,创新者会受到额外的奖励,即使失败也不太会被惩罚。事实上,长期以来,地方政府一直在一些政策领域与中央政府博弈和周旋,如土地批租、宏观调控、开发区建设等等方面,虽然中央三令五申,地方政府的“擦边球”和在“灰色地带”的博弈行为屡禁不止,对违规者的明确惩罚却非常少见,说明了中央政府对绩效观的隐性承诺。所以晋升锦标赛内在地鼓励地方政府的政策创新行为,当然这也不可避免地导致了地方违规行为。

晋升锦标赛与行政和财政分权的关系

在一种严格的中央计划体制下不可能出现真正意义上围绕经济增长的政治竞争。地方官员必须拥有一定的经济决策权力。但另一方面,对于地方官员来说,保住行政职位也是财政和行政激励发挥作用的前提。如果地方官员预期自己很快就要退休了,那么行政和财政分权的利益与个人的联系将减弱不少,影响后者的激励效果。两者存在明显的互补关系。

而晋升锦标赛下政府官员的晋升激励是比财政和行政分权所带来的激励更为持久和基本。政府官员作为政治参与人,最关心的是行政晋升和仕途,而非地区的财政收入。

晋升锦标赛的成本

政府官员激励的扭曲

  1. 偏好替代。晋升锦标赛治理最大的问题是缺乏辖区居民的偏好显示,以GDP指标代替居民的偏好。在早期GDP作为偏好替代有其合理性,但是如今人民生活条件不断改善,融摩的偏好和需求趋于多元化。最重要的问题是,直接承受地方政府治理后果的居民和企业无法直接影响地方官员的仕途,具有任免权的机构在上级政府,所以目前的官员任命机制无法保证地方官员对居民和企业的多样化偏好做出足够和有效的反应。未来改革方向是如何让辖区的公众的满意度以恰当方式进入地方官员的政绩,成为左右官员仕途升迁的重要因素。
  2. 多任务下的激励扭曲。这主要表现在晋升激励下的地方官员只关注那些能够被考核的指标,而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视。GDP竞争导致一些地方政府官员热衷于搞政绩工程,忽略环境污染和能源消耗等问题。还存在地方保护主义和重复建设等问题。
  3. 晋升博弈下的软预算约束问题。地方官员会动用一切政策手段(包括财政和金融工具)支持企业和其它商业扩张,这种只重数量而非质量的扩张很容易形成企业经营绩效低下和政府的财政赤字和负债。一个企业,不管其所有制性质,一旦变成地方政府实现其经济赶超的工具,就不可能在硬预算约束下经营。

晋升锦标赛与政府职能转变

  1. 市场化过程中的角色冲突。晋升锦标赛让地方官员对本地经济发展负责,也使得他们不惜一切手段去获得经济发展,这其中包括一些不利于培育和维护市场秩序的手段,导致市场秩序难于真正建立。地方官员既是地方经济增长的运动员也是辖区内市场竞争的裁判员,容易导致政企合谋等问题。
  2. “建设性”财政体制向“公共财政”体制转型困难。导致这一转型困难的根源在于地方政府目前的激励性质和结构与这个巨大转型之间存在基本的冲突:地方官员更关心任期内的经济增长,而教育、医疗和科技等投入均是长期的。

晋升锦标赛与中国经济增长方式的转变

高速经济增长不仅直接带来了严重的环境污染和能源消耗,而且构成中国企业主要竞争优势——加工的成本优势也在相当程度上建立在长期人为扭曲的要素价格上。由于晋升锦标赛具有一种“赢家通吃”和“零和博弈”的特征,一人提升势必降低别的竞争者的晋升机会。因此,这种激烈的政治竞争就会转化为为了政治收益不计经济成本和效益的恶性经济竞争。

总结

如何转型?

  1. 可以改变考核地方官员的指标体系。由一种比较单一的增长指标变成更具综合性的指标体系,纳入环境质量及相关要素,如绿色GDP指标,以尽量减少地方官员的努力配置扭曲。但另一方面,不容易量化的指标会有测量误差;只要有量化的考核指标和避免被量化的维度,官员努力配置的扭曲就不可避免。指标体系越复杂,执行过程中就越主观。
  2. 公众对政府施政的满意度进入官员的考核过程,比如进一步发挥人大和政协在监督和问责政府官员方面的作用,引入差额选举的方式,让辖区内的公众意愿能够影响官员的仕途,并适当增加新闻媒体的监督作用。这样可以大幅度降低上级政府在考察官员所需的信息成本和设计指标的困难,从而从根本上减少对晋升锦标赛模式的依赖。

作者: 公子小白

SOS团团员,非外星人、未来人、超能力者。。。

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